Anticiperen op de Omgevingswet nu nodig

Anticiperen op de Omgevingswet nu nodig!

Op dinsdag 17 juni is het Wetsvoorstel Omgevingswet aangeboden aan de Tweede Kamer. Een nieuwe wet, die gaat over de fysieke leefomgeving en die alle wetten en regels op dat gebied vereenvoudigt en bundelt. Zie voor een toelichting hierop in zes minuten het You-Tube filmpje van  Ed Nijpels op: http://www.youtube.com/watch?v=hjUTxHOEcvo. Het wetsvoorstel beoogt een behoorlijke stelselherziening op het gebied van de fysieke leefomgeving en dat zal ook zijn effecten hebben voor gemeenten, provincies, waterschappen, RUD’s,  veiligheidsregio’s en andere partijen. Het ministerie van I&M heeft in maart 2014 een verkenning uitgevoerd naar de aandachtspunten voor de implementatie van de wet en voorstellen voor begeleiding van de implementatie (zie https://omgevingswet.pleio.nl/pages/view/361708/onderzoeksrapporten).

In de verkenning is onderzocht op welke manier de implementatie van de Omgevingswet vorm kan krijgen en wat partijen nodig hebben om te kunnen werken met de nieuwe wet. Belangrijk hierin zijn: begeleiding bij de invoering van nieuwe regels en de nieuwe werkwijze die de wet met zich meebrengt, een digitaal informatiepunt, digitalisering van informatie en tenslotte veranderingen in de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). Ook is onderzocht op welke manier de implementatie kan plaatsvinden: moet dat helemaal een overheidstaak zijn, wordt dat een publiek- private samenwerking of kun je sommige onderdelen ervan helemaal aan de markt overlaten? Interessant om te lezen, alhoewel soms ook een technische exercitie van voor- en nadelen. Waar ik benieuwd naar ben is in hoeverre bij de implementatie van deze wet geïnvesteerd wordt in stimuleren van gedragsverandering van betrokken overheden. Deze wet draagt immers enkele nieuwe concepten met zich mee over de rol van de overheid en samenwerking tussen partijen (zie ook figuur 1). Daarover worden in de verkenning enkele interessante opmerkingen gemaakt, die ik in dit blog aan de orde wil stellen.

Figuur 1: enkele concepten uit de Omgevingswet

 Gedragsverandering vraagt urgentiebesef

Terecht wordt in de verkenning gesteld dat de wet- en regelgeving een gedragsverandering vraagt van alle betrokken partijen. Het gaat dan niet alleen om een andere houding en gedrag van mensen binnen de organisatie maar ook tussen organisaties. We weten dat gedragsverandering een complexe opgave is, moeilijk te sturen is en een lange adem vraagt. Ook weten we dat urgentiebesef daarbij een belangrijke onderdeel is. Uit de verkenning komt echter het beeld naar voren dat betrokkenen bij de uitvoering van deze wet nog weinig prioriteit geven aan dit onderwerp en nog niet zo bezig zijn met voorbereiding op deze veranderingen. Mogelijk gevolg is volgens de onderzoekers dat; “de wet wel naar de ‘letter’, maar onvoldoende naar de ‘geest’ zal worden uitgevoerd.”[1]  Juist hierover maak ik me zorgen. Daar waar gemeenten en hun uitvoerende partijen zoals veiligheidsregio’s en RUD op dit moment werken aan hun eigen veranderprocessen om minder regel-gestuurd en meer outcome-gericht te werken, zou de invoering van de Omgevingswet een steuntje in de rug kunnen zijn. Maar dan moet wel vanuit de geest van de wet worden gehandeld. De achtergrond, doelen en uitgangspunten moeten bekend zijn en belangrijke concepten uit de wet, zoals in figuur 1 benoemd, moeten worden geïnternaliseerd. Wanneer de urgentie nu niet wordt gezien en die voorbereiding lang op zich laat wachten, ontstaat het gevaar dat de invoering van de Omgevingswet straks te veel druk meebrengt en inderdaad gaat leiden tot hernieuwde focus voor de ‘nieuwe’ regeltjes. Dat is een gemiste kans. Ik roep de veiligheidsregio’s en RUD’s dan ook op om nu reeds te starten met het gesprek over de Omgevingswet en de mogelijke gevolgen voor hun organisatie. Dat gesprek zou niet beperkt moeten blijven tot de koepels en bracheorganisaties op landelijk niveau.

Gezamenlijk optrekken als basis voor toekomstige netwerksamenwerking

De Omgevingswet stelt hoge eisen aan de samenwerking tussen overheid en markt, maar ook tussen overheden onderling. Gemeenten, provincies, waterschappen en omgevingsdiensten (RUD’s) zullen samen effectief invulling moeten geven aan de uitvoering van deze wet zodat de beoogde maatschappelijke effecten (veilige en gezonde leefomgeving) ook worden bereikt. Ik mis daarbij overigens in de verkenning een partij als de veiligheidsregio.[2] Al deze partijen zullen samen nieuwe afspraken moeten maken over de taakverdeling, afstemming en informatievoorziening bij (met name) processen van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH). Nieuwe samenwerkingsvormen in netwerken en ketens zullen ontstaan. Deze samenwerking vraagt nadrukkelijk een cultuurverandering bij deze partijen, zo blijkt uit de verkenning.  En die cultuurverandering willen partijen vooral zelf vormgeven, maar wel vanuit concrete samenwerking in pilots. Ik denk dat die interventie te weinig is om de samenwerking echt tot stand te brengen. Daarvoor is meer nodig. Vooral meer onderling contact om daarmee te kunnen ‘verkennen’ en samen te ‘experimenten’ met de onderlinge samenwerking. Dat vraagt nu al een gezamenlijk optrekken van partijen. We weten immers dat er in (nieuwe) samenwerkingsverbanden (zeker in de opstart) problemen ontstaan door ‘spraakverwarring’ en dat kan het kwetsbare proces van samenwerken beschadigen. Werkelijkheden worden immers anders beleefd, belangen lopen uit elkaar lopen en er is nog geen collectieve ambitie geformuleerd. Met name in de driehoek tussen gemeenten, RUD en veiligheidsregio’s zal een zorgvuldig proces van ‘verkennen’ een basis kunnen leggen voor de samenwerking vanaf 2018 wanneer de Omgevingswet is ingevoerd. Gezamenlijke visievorming en het oprichten van een ‘experimenteeromgeving’ zijn onderdelen van een dergelijk proces.

Andere organisatie uitvoering VTH vraagt activering partijen op decentraal niveau

In de verkennende rapportage van I&M wordt ook genoemd dat de uitvoering van VTH waarschijnlijk anders wordt georganiseerd, waarbij de drie reeds bestaande inrichtingsvormen worden genoemd; uitvoering door eigen publieke organisatie, uitvoering door middel van interbestuurlijke samenwerking en geprivatiseerde uitvoering. Aangegeven wordt dat er ‘nader onderzoek en nader bestuurlijk overleg nodig is om met alle betrokken partijen tot een juiste mix van de alternatieven te komen, rekening houdend met reeds in gang gezette VTH-ontwikkelingen in de verschillende domeinen. Het gaat met name om de implementatie van PUmA (RUD, kwaliteitscriteria en informatie-uitwisseling), de privatisering van bouwtoezicht, het Bestuursakkoord Water en de moderniseringsoperaties voor erfgoed, natuurbescherming en milieuregelgeving.’ [3]

Belangrijker nog zijn de aanbevelingen voor de uitvoering van VTH, die in de verkenning worden gedaan, op basis van praktische verwachtingen en behoeften:

• Onderken en benut de mogelijkheden van gebiedsgericht werken en pas VTH daarop aan;
• Organiseer dat kennis en expertise op adequaat niveau beschikbaar zijn;
• Richt een regie voerend loket in, gestut door specialisatie in de back-office;
• Richt VTH in op het proactief faciliteren van initiatiefnemers;
• Stimuleer een cultuur van informatie-uitwisseling, afstemming en samenwerking;
• Maak afspraken over uniforme digitalisering en ga uit van een landelijk werkend systeem;
• Verschaf duidelijkheid over rol van de overheid bij private uitvoering;
• Borg uitvoeringskwaliteit en de daarbij passende financiering;
• Zorg voor duidelijkheid over de inzet van het strafrecht en van de bestuurlijke boete;
• Verschaf duidelijkheid over de rol van interbestuurlijk toezicht voor de uitvoering van VTH.

Wie voorgaand lijstje doorneemt, ziet direct dat de implementatie van de Omgevingswet grote gevolgen heeft voor VTH-processen van gemeenten, provincies, waterschappen en uitvoerende partijen zoals RUD en veiligheidsregio’s. Gesteld wordt in de onderliggende rapportage over VTH dat het succes van veranderingen binnen VTH ‘mede afhangt van het commitment van alle betrokken uitvoeringsorganisaties. ‘[4] Ook daarom is vroegtijdige betrokkenheid van deze decentrale partijen van belang. Het geadviseerde gezamenlijke programma VTH is daarmee meer dan een ‘gezamenlijk spoorboekje’ voor VTH zoals dat uiteindelijk in de samenvatting van de verkennende rapportage wordt genoemd.

Tot slot

Het ministerie van I&M werkt de komende maanden samen met de koepels en betrokkenen uit het veld aan een implementatieprogramma. Het is goed dat het ministerie met betrokken partijen nadenkt over de voorbereiding, invoering en implementatie van de wet. Ik hoop dat het daarmee niet alleen blijft bij vertegenwoordiging van veldpartijen op landelijk niveau. Het wordt tijd dat het onderwerp meer gaat leven bij betrokken uitvoerende partijen zelf zoals; gemeenten, veiligheidsregio’s en RUD.